这个难题，刘邦自然而然地交给萧何去解决。
汉高祖四年（公元前203年），萧何便迫不及待地动手进行
次全国人口大普查，“初为算赋”，然后以此为基础，搞出套叫作《九章律》
法典。
这个法典是以秦六法为基础，在《盗法》《贼法》《囚法》《捕法》《杂法》《具法》之外，又补充《户律》《兴律》《厩律》三部法律。这其中《户律》，正是以法律条文形式架构出套户籍制度。
【注释】
《户律》里面规定，每个人都必须自觉上报自己年龄。如果岁数太小，又没有父母或其他监护人，那
就要当地*员估个数，替他上报。如果报年龄时候，虚报达到三岁以上，就要罚钱。制定这条法律，是因为经验丰富萧何事
刘邦对这切，看得非常透彻。他称帝之后，论功行赏，把负责后勤工作萧何排在首功。
若没有萧何当初从咸阳果断运出那大批无人问津档案，这种奇迹般运营效率简直无法想象。善战者无赫赫之功，这些不显山不露水户口版籍，才是真正第功臣。司马迁为萧何这个行为做总结：“汉王所以具知天下厄塞、户口多少、强弱之处、民所疾苦者，以何具得秦图书也。”
当然，这些咸阳老档也并非万能。
秦末战乱时间太长，以致中原凋敝不堪。刘邦在自己下诏书里承认：“民前或相聚保山泽，不书名数。”这个“名数”，颜师古解释说是“户籍”。“不书名数”，是说老百姓都跑光，户籍管理体系已然崩溃。
【注释】
民前或相聚保山泽，不书名数：语出《汉书·高帝纪》。古之为盗者，多保据山泽，占山为王，汉儒贾山曾言，秦“群盗满山”。汉高祖刘邦十分清楚，之前战乱年代，百姓多离家逃难，聚集在山泽之间，没有户籍，不受管控。据《汉书·严安传》所载，秦朝末年，连年战乱导致人力缺乏，真是把女人当男人使，把男人当牛马使。死个把男人不要紧，
们还有女人呢！运输队里面都是女。又据《汉书·食货志》所载，经过战乱，许多大城名都在籍人口，只有原来十分之二三。不但普通百姓生活没有保障，天子日用也无法满足，出趟门连四匹纯色马都凑不齐！
咸阳老档可以提供些历史数据以为参考，却没办法继续更新数据。
但不更新又不行。
马上得天下，不能马上治天下。维持个国家，比占领个国家更难。
新生汉家王朝想要延续下去，得先搞清楚人口数量，把流民赶回到田地里去，固定税基；有税赋徭役，政权机器才能运转，实行有效统治。想做到这些，没有套行之有效户籍制度和配套法律是绝对不行。
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