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上篇 微观机制 第一章 地方政府的权力与事务(3 / 23)

府。央地关系历来是研究很多重大问题主线。方面,维持大国家必然要求维护中央权威和统领导;另方面,中国之大又决定政治体系日常运作要以地方z.府为主。历史上,央地间权力平衡需要各种制度去维护,旦失控,王朝就可能分裂甚至覆灭。小说《三国演义》以“话说天下大势,分久必合,合久必分”开头,正体现这种平衡之难。按照历史学家葛剑雄统计,从公元前221年秦统六国到1911年清朝结束,国“统”(即基本恢复前朝疆域且保持中原地区相对太平)时间不过950年,占这历史阶段45%,而分裂时间则占55%,可见维持大统国家并不容易。(4)如今,央地关系重要性也体现在宪法中。现行宪法条和第二条规定国体和政体,紧接着第三条便规定央地关系总原则:“中央和地方国家机构职权划分,遵循在中央领导下,充分发挥地方主动性、积极性原则。”这是条高度抽象和灵活原则,之后章节会结合具体内容来展开讨论。

党和z.府。中国**党对z.府绝对领导是政治生活主题。简单说来,党负责重大决策和人事任免,z.府负责执行,但二者在组织上紧密交织、人员上高度重叠,很难严格区分。本书主题是经济发展,无须特别强调党政之分,原因有三。其,地方经济发展依托地方z.府。地方党委书记实质上依然是地方官,权力通常无法超越本地。(5)其二,制约z.府间事权划分因素,也制约着各级党委分工。比如,信息沟通既是困扰上下级z.府难题,也是困扰上下级党委难题。所以在讨论事权划分原理时,无须特别区分党和z.府。其三,地方经济事务由z.府部门推动和执行。虽然各部门都由党委领导,但地方上并无常设专职党委机构来领导日常经济工作。假如本书主题是法制建设,那这种党政不分分析框架就不准确,会遗漏关键党委机构作用,比如政法委和纪委。(6)

条块分割,多重领导。国政治体系个鲜明特点是“层层复制”:中央主要政治架构,即党委、z.府、人大、政协等,省、市、县三级都完全复制,即所谓“四套班子”。中央z.府主要部委,除外交部等个别例外,在各级z.府中均有对应部门,比如中央z.府有财政部、省z.府有财政厅、市县z.府有财政局等。这种从上到下部门垂直关系,被称为“条条”,而横向以行政区划为界z.府,被称为“块块”。大多数地方部门都要同时接受“条条”和“块块”双重领导。拿县教育局来说,既要接受市教育局指导,又要服从县

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